L’ADAPTATION DES TEXTES AUX SPECIFICITES de la Polynésie française

L’ADAPTATION DES TEXTES AUX SPECIFICITES DE LA POLYNESIE FRANCAISE

2007-06-18T20:26:00.000-07:00

COLLOQUE – DROIT DE LA FAMILLE
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ATELIER DE FORMATION

L’ADAPTATION DES TEXTES AUX SPECIFICITES

DE LA POLYNESIE FRANCAISE

(Loi du pays, amendement, ordonnance, etc.)

Intervention de M. Jean PERES,

membre du haut conseil de la Polynésie française

Afin d’examiner le plus complètement possible, le thème soumis à la réflexion de cet atelier, je vous propose, dans une première partie, de rappeler les principes généraux de la spécificité avant d’examiner, dans une deuxième partie, les dispositions propres à chacune des normes juridiques.

I – PRINCIPES GENERAUX

Après avoir rappelé les grandes lignes de la répartition des compétences entre l’Etat et la Polynésie française, j’aborderai l’examen du principe de l’application des lois et règlements en Polynésie française et celui de l’adaptation de ces textes aux spécificités de ce pays.

1.1. REPARTITION DES COMPETENCES

Contrairement à la lettre du quatrième alinéa de l’article 74 de la Constitution mais fidèle à la ligne adoptée depuis le statut de 1977, la loi statutaire définit précisément et limitativement les compétences qui sont attribuées à l’Etat et aux communes de la Polynésie française.

Toutes les autres matières sont dévolues aux autorités du Pays.

Un soin tout particulier a été apporté par le législateur à la définition des compétences de l’Etat (cf. article 14 de la loi statutaire) afin d’éviter les dérapages constatés sous l’empire des statuts précédents et qui tenaient pour l’essentiel à une interprétation extensive des compétences « transversales » conservées par l’Etat (droit civil, droit commercial). Dans le statut actuel, on ne retrouve plus que les « garanties des libertés publiques » qui peuvent interférer dans le champ des compétences de la Polynésie française.

1.2. APPLICABILITE DES TEXTES METROPOLITAINS

Le principe, connu sous le nom de spécialité législative, est fort ancien. Il implique que, pour qu’il soit applicable, un texte doit comporter une mention spéciale dans ce sens. Ce principe comporte toutefois de nombreuses exceptions.

a/ On fait remonter aux lettres royales de 1744 et 1746 et à l’ordonnance royale du 18 mars 1766 l’origine de cette règle. Il fallait un ordre spécial du Roi pour qu’un acte reçoive application dans les colonies.

Cette règle a subsisté jusqu’à nos jours, en passant par le sénatus-consulte du3 mai 1854 qui confiait à l’exécutif le pouvoir de légiférer pour les colonies.

b/ Le nouvel article 74 de la Constitution, issu de la loi du 28 mars 2003, formalise ce principe en précisant que le statut de chacune des collectivitésd’outre-mer fixe « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ». C’est dans ces conditions que le premier alinéa de l’article 7 de la loi statutaire dispose que « dans les matières qui relèvent de la compétence de l’Etat, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ».

c/ Par exception à ce principe de nombreux textes, que la doctrine recouvre sous le vocables de « lois de souveraineté », trouvent à s’appliquer de plein droit. L’article 7 de la loi statutaire cite les dispositions relatives :

- à la composition, l’organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la République, du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation, de la Cour des comptes, du tribunal des conflits et de toute juridiction nationale souveraine, ainsi que du médiateur de la République et du défenseur des enfants ;
- à la défense nationale ;
- au domaine public de l’Etat ;
- à la nationalité, à l’état et à la capacité des personnes ;
- aux statuts des agents publics de l’Etat ;
- aux autorisations de ratifier ou d’approuver les engagements internationaux, y compris les décrets qui décident de leur publication.

Par une réserve d’interprétation (cf. 18° considérant), le Conseil Constitutionnel a posé comme règle que sont également applicables de plein droit les autres textes qui « en raison de leur objet sont nécessairement destinés à régir l’ensemble du territoire de la République ». On serait tenté, comme le président François LUCHAIRE, de rattacher à cette catégorie innommée :

- toutes les règles constitutionnelles ;
- les principes généraux du droit ;
- les textes relatifs aux juridictions communes comme la Cour administrative d’appel de Paris ;
- les règles relatives au statut applicable à certaines personnes, comme les pensionnés de l’Etat, quel que soit leur lieu de résidence.

1.3. ADAPTATION AUX SPECIFICITES DU PAYS

La spécificité législative nécessite, pour sa pleine effectivité, une adaptation des lois et règlements aux particularités géographiques, économiques ou sociales de la Polynésie française. Le principe en est posé dans la Constitution et développé dans la loi statutaire.

a/ Le premier alinéa de l’article 74 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle de 2003, dispose que les collectivités d’outre-mer « ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République ».

La rédaction précédente, datée de 1992, précisait que « les territoires d’outre-mer ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres, dans l’ensemble des intérêts de la République ».

Le nouvel article 74, ayant également développé la notion de statut et de son contenu, apparaît plus directif que l’ancien. La notion d’organisation particulière n’a toutefois pas disparu de la Constitution et on la retrouve au dernier alinéa de cet article 74.

b/ Le deuxième alinéa de l’article 74 de la Constitution précise que le statut est adopté par le Parlement après avis de l’assemblée.

Le dernier alinéa de ce même article prévoit également la consultation de l’assemblée pour les projets de loi fixant les autres modalités de l’organisation particulière, c’est à dire tout ce qui ne touche pas au statut proprement dit.

Il faut, à ce propos, dire un mot sur ce que l’on entend par organisation particulière. Faute de définition précise, le Conseil Constitutionnel, jusqu’en 1994, a, au cas par cas, donné sa position sur ce qu’il fallait entendre par cette notion. Dans sa décision du 7 juillet 1994, il a posé pour règle que la notion d’organisation particulière ne s’applique que lorsque la loi introduit, modifie ou supprime une disposition spécifique au Pays. Cette formule se retrouve aujourd’hui aux articles 9 et 10 de la loi statutaire.

c/ Le sixième alinéa de l’article 74 renvoie à la loi statutaire le soin de fixer les conditions dans lesquelles les institutions de la Polynésie française sont consultées sur les projets et propositions de loi, sur les projets d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières au pays ainsi que sur la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux conclus dans les matières relevant de la compétence du Pays.

d/ L’assemblée est consultée (art. 9 de la loi statutaire) sur :

- les projets et propositions de loi comportant des dispositions particulières au pays ;
- les projets d’ordonnance que celles-ci relèvent tant de l’article 38, lorsqu’elles comportent des dispositions particulières au pays, que de l’article 74-1 de la Constitution lorsqu’elles concernent la Polynésie.
- les projets de loi de ratification ou d’approbation des engagements internationaux ;

L’assemblée dispose d’un délai d’un mois, réduit à quinze jours en cas d’urgence. Passé ce délai, l’avis est réputé donné.

Sauf en ce qui concerne la loi statutaire, l’assemblée peut donner pouvoir à la commission permanente pour émettre les avis.

e/ Le gouvernement est consulté (art. 10 de la loi statutaire) sur :

- les projets de décret à caractère réglementaire ;
- les projets de ratification ou d’approbation des traités ou accords autres que ceux qui ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.

Les délais sont les mêmes que ceux fixés pour l’assemblée et l’avis est réputé donné après l’expiration du délai.

II – PARTICULARITES

2007-06-18T20:24:00.000-07:00

Le principe de spécialité et son corollaire, le principe d’adaptation à la spécificité polynésienne, trouvent à s’appliquer aux normes suivantes : « loi du pays », lois de la République et règlements métropolitains.

Ils sont de peu d’intérêt pour les autres normes : délibérations de l’assemblée, arrêtés du président et arrêtés pris en conseil des ministres.

2.1. « LOIS DU PAYS »

2.1.1. Définition

Malgré son intitulé, corrigé par des guillemets, la « loi du pays » procède des délibérations de l’assemblée et a le caractère d’un acte administratif. Elle constitue une norme particulière applicable à certains règlements, limitativement énumérés, soumise à une procédure particulière d’élaboration et d’adoption et justiciable d’un régime contentieux dérogatoire.

2.1.2. Champ d’intervention

Par analogie avec les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui définit le domaine de la loi, l’article 140 de la loi statutaire énumère les matières qui relèvent de la norme « loi du pays, qu’elles ressortissent soit à la compétence propre de la Polynésie française, soit à la participation du Pays à l’exercice des compétences de l’Etat.

L’article 140 précise également que les « lois du pays » doivent « relever du domaine de la loi », expression qui ramène normalement au champ défini par l’article 34 de la Constitution, ce qui posait des problèmes délicats de répartition des compétences pour l’assemblée elle-même selon qu’elle édictait une « loi du pays » ou une délibération et entre l’assemblée et le conseil des ministres pour la définition des mesures d’application des « lois du pays ».

Dans son premier arrêt (n° 286584 du 1er février 2006) rendu sur une« loi du pays » qui lui avait été déférée, le Conseil d’Etat, tout en relevant que si les « lois du pays » ne doivent en principe « comporter que des dispositions relevant du domaine de la loi », pose pour règle que le législateur organique « n’a pas entendu frapper d’illégalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une« loi du pays » reprenant en cela une disposition du Conseil Constitutionnel du30 juillet 1982.

Ce faisant, il visait expressément le domaine réglementaire réservé au conseil des ministres (dérivé ou propre) mais n’excluait pas l’empiètement des « lois du pays » sur le domaine réservé normalement à la délibération.

2.1.3. Procédure particulière

a/ Tout projet ou proposition de « loi du pays » doit, à peine de nullité, être soumis à l’avis du haut conseil.

Le haut conseil dispose normalement d’un délai de six semaines pour rendre son avis. En cas d’urgence, ce délai est ramené à un mois.

L’avis du haut conseil est purement consultatif, il ne lie ni le gouvernement, ni l’assemblée.

Le conseil économique, social et culturel est saisi des projets ou propositions à caractère économique ou social. Le Conseil d’Etat a déjà jugé qu’une loi fiscale n’entrait pas dans cette catégorie.

b/ Le Conseil d’Etat (décision n° 288390 du 15 mars 2006) a admis que le gouvernement et l’assemblée pouvaient modifier le texte, après son passage devant le haut conseil, sans qu’il soit nécessaire de consulter le haut conseil sur les amendements proposés sous la seule réserve que ces amendements ne soient « pas dépourvus de tout lien » avec le texte examiné.

c/ Les projets ou propositions de « lois du pays » intervenant dans les matières de compétence de l’Etat, dans l’exercice desquelles la Polynésie peut participer, doivent, avant leur adoption par l’assemblée, obtenir l’accord de l’Etat. Cet accord est donné, totalement ou partiellement par décret. Le refus d’approbation est notifié par décret motivé.

Les décrets d’approbation deviennent caducs s’ils n’ont pas été ratifiés par une loi. Cette rédaction n’est pas juridiquement correcte car normalement la caducité est constatée à l’expiration d’un délai fixé. Elle s’explique par la censure partielle de la disposition, le Conseil constitutionnel ayant refusé d’enfermer le Parlement dans un délai et ayant interprété sa censure comme interdisant l’entrée en vigueur de la « loi du pays » tant que le décret d’approbation n’a pas été ratifié par la loi.

L’assemblée ne peut approuver le projet que dans les mêmes termes que ceux qui ont reçu l’accord de l’Etat. Le droit d’amendement disparaît dans ce cas et il ne subsiste plus que le droit de ne pas adopter.

d/ Le rapporteur d’une « loi du pays » doit être désigné en séance plénière de l’assemblée. Le rapport doit être publié et déposé au moins douze jours avant la séance.

L’assemblée ne peut déléguer son pouvoir à la commission permanente et le texte est adopté au scrutin public et à la majorité des membres qui la composent(à savoir 29 dans les conditions actuelles). Toutefois, le vote par procuration est autorisé dans la limite d’une procuration par représentant.

e/ La « loi du pays » votée doit être publiée pour information au Journal officiel de la Polynésie française afin de permettre l’exercice, par toute personne y ayant intérêt, d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat.

Elle peut également être déférée, dans les quinze jours de son adoption, par lehaut-commissaire, le Président de la Polynésie française, le Président de l’assemblée ou par six représentants.

f/ Pour entrer en vigueur, la « loi du pays » doit être promulguée par le Président de la Polynésie française soit :

- à l’expiration du délai d’un mois suivant la publication pour information, si aucun recours n’a été intenté ;
- dès la publication au Journal officiel de la Polynésie française de la décision du Conseil d’Etat lorsque le conseil n’a pas interdit la promulgation du texte ou d’une partie de celui-ci déclaré inséparable de l’ensemble.

La promulgation doit intervenir dans le délai de dix jours. A défaut, lehaut-commissaire se substitue au Président de la Polynésie française pour procéder à la promulgation.

2.2. LOIS PARLEMENTAIRES

Indépendamment du principe général de spécialité législative, les lois de la République sont soumises à un régime particulier pour leur application en Polynésie française.

2.2.1. Compétences de l’Etat transférées

Conformément à un principe qui remonte à la loi-cadre de 1956 et afin d’éviter tout vide juridique, les lois, ordonnances et décrets intervenus avant l’entrée en vigueur de la loi statutaire, dans des matières qui relèvent désormais de la compétence de la Polynésie française, peuvent être modifiés ou abrogés par les institutions polynésiennes (art. 11 de la loi statutaire).

En d’autres termes, ces lois restent en vigueur mais avec valeur de règlements territoriaux.

2.2.2. Protection des compétences de la Polynésie française

Lorsque, postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi statutaire, une loi intervient dans le champ des compétences de la Polynésie française, une première action est ouverte aux parlementaires, c’est celle du recours au Conseil Constitutionnel avant la promulgation.

Si la vigilance des parlementaires avait été prise en défaut, il n’y avait normalement aucun recours possible après la promulgation. Le nouvel article 74 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, a introduit, dans son 9ème alinéa, une protection supplémentaire pour les collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie.

En vertu de l’article 12 de la loi statutaire, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par le Président de la Polynésie française après délibération du conseil des ministres, par le Président de l’assemblée habilité par une délibération de cette institution, par le Premier ministre, par le Président de l’Assemblée Nationale ou le Président du Sénat.

Il statue dans le délai de trois mois et s’il constate qu’une loi promulguée est intervenue dans le champ de compétence de la Polynésie française, cette loi peut être modifiée ou abrogée par l’assemblée soit dans la forme d’une « loi du pays » soit dans la forme d’une délibération.

2.2.3. Publication au Journal Officiel de la Polynésie française

La nouvelle loi statutaire a supprimé la formalité de la promulgation des lois et règlements par le représentant de l’Etat.

Cette autorité reste toutefois tenue d’en assurer la publication au Journal Officiel de la Polynésie française mais cette obligation est en fait dépourvue de sanction.

En effet, l’article 8 de la loi statutaire précise que les lois et les règlements entrent en vigueur en Polynésie française à la date que ces actes fixent ou , à défaut, le dixième jour suivant celui de leur publication au Journal Officiel de la République française.

Restent à venir les dispositions en cas d’urgence et la publication sous forme électronique.

2.3. REGLEMENTS METROPOLITAINS

Pour être complet, il reste à donner quelques précisions sur le régime des règlements émanant du pouvoir central.

2.3.1. Protection des compétences

Le système exposé ci-dessus (cf. 2.2.2.) ne concerne que les lois.

Dans l’hypothèse où un acte réglementaire du gouvernement central viendrait à empiéter sur les compétences de la Polynésie française, le recours est celui de droit commun devant le Conseil d’Etat.

2.3.2. Régime des ordonnances

A l’exception des lois ayant un caractère organique, le gouvernement de la République peut choisir, pour des raisons d’efficacité et d’encombrement de l’ordre du jour des assemblées parlementaires, de remplacer les lois par des ordonnances, procédure qui tend à devenir usuelle pour l’extension du droit à l’outre-mer. Deux procédures sont possibles.

a/ article 38 de la Constitution

Le gouvernement doit, dans le cadre de son programme, faire adopter par le Parlement une loi d’habilitation lui permettant de prendre par ordonnances dans un délai limité, les mesures énumérées dans la loi d’habilitation.

Les ordonnances prises dans ce cadre sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat. Elles deviennent caduques si un projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Aucun délai n’est imposé au Parlement pour l’examen et l’adoption de la loi de ratification. Cette ratification peut être implicite.

b/ Article 74-1 de la Constitution

Cette nouvelle procédure d’ordonnance est propre aux collectivités d’outre-mer.

Le gouvernement n’est plus obligé de se référer à son programme ni d’être habilité spécialement pour adopter ce type d’ordonnance qui peut intervenir à tout moment.

A l’inverse, ces ordonnances ne peuvent être prises que pour étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole et elles deviennent caduques si elles n’ont pas été expressément ratifiées par le Parlement dans le délai de dix huit mois suivant leur publication.